ΣτΕ 1880/2019 & 1888/2019
Ολομ.
Πρόεδρος: κ. Ν. Σακελλαρίου
Εισηγητής: κ. Σ. Μαρκάτης
Ένταξη δημοσίων υπαλλήλων στον
ΕΦΚΑ
Με τις 1880/2019 και 1888/2019
αποφάσεις της, η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας........
γ) της
25598/1452/2.6.2017 κοινής αποφάσεως των Υφυπουργών Οικονομίας και Εργασίας,
Κοινωνικής Ασφαλίσεως και Κοινωνικής Αλληλεγγύης με τίτλο «Τροποποίηση της
61501/3398/30-12-2016 (ΦΕΚ Β΄4330) απόφασης των Υπουργών Οικονομικών και
Εργασίας Κοινωνικής Ασφάλισης και Κοινωνικής Αλληλεγγύης “Προσδιορισμός της
βάσης υπολογισμού ασφαλιστικών εισφορών ασφαλισμένων στον ΟΓΑ από 1.1.2017”».
Οι ακυρωθείσες αποφάσεις είχαν εκδοθεί κατ’ εφαρμογή διατάξεων του ν.
4387/2016, με τις οποίες συνεστήθη, ως οργανισμός υποχρεωτικής κύριας
κοινωνικής ασφαλίσεως, ο Ενιαίος Φορέας Κοινωνικής Ασφάλισης (ΕΦΚΑ), στον οποίο
εντάχθηκαν οι υφιστάμενοι φορείς κύριας κοινωνικής ασφαλίσεως και υπήχθησαν σ’
αυτόν δημόσιοι υπάλληλοι και λειτουργοί, μισθωτοί, αυτοαπασχολούμενοι,
ελεύθεροι επαγγελματίες και αγρότες υπό ενιαίους κανόνες ασφαλιστικών εισφορών
και παροχών.
Με τις ως άνω αιτήσεις ακυρώσεως είχε προβληθεί, μεταξύ άλλων, ότι
αντίκειται στο Σύνταγμα και σε λοιπούς υπερνομοθετικής ισχύος κανόνες δικαίου η
κατά τις διατάξεις του ν. 4387/2016 δημιουργία ενιαίου φορέα κοινωνικής
ασφαλίσεως με την υπαγωγή σ’ αυτόν δημοσίων υπαλλήλων και λειτουργών, μη
δυναμένων να υπαχθούν σε καθεστώς υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως λόγω της
φύσεως της δημοσιοϋπαλληλικής σχέσεως, μισθωτών και ελευθέρων επαγγελματιών,
πραγματοποιούντων εισόδημα υπό ανόμοιες συνθήκες που δεν επιτρέπουν την ίση
μεταχείριση των ασφαλισμένων υπό ενιαίους κανόνες εισφορών και παροχών, κατά
συγχώνευση υφισταμένων ασφαλιστικών φορέων με διαφορετικό επίπεδο βιωσιμότητας.
Το Δικαστήριο εξέτασε, αρχικώς, το
ζήτημα του συνταγματικώς επιτρεπτού ή μη της υπαγωγής δημοσίων υπαλλήλων και
λειτουργών σε καθεστώς υποχρεωτικής κοινωνικής ασφαλίσεως. Σε σχέση με αυτό,
υπενθύμισε ότι με το άρθρο 22 παρ. 5 Σ., ερμηνευόμενο υπό το πρίσμα της αρχής
του κοινωνικού κράτους δικαίου, η οποία επίσης τυγχάνει συνταγματικής
κατοχύρωσης,, ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης δεν περιορίζεται στην ασφαλιστική
κάλυψη μόνο των παρεχόντων εξαρτημένη εργασία δυνάμει σχέσεως ιδιωτικού
δικαίου, αλλά και κάθε επαγγελματική κατηγορία του ιδιωτικού τομέα (όπως
μισθωτοί, αυτοαπασχολούμενοι, ελεύθεροι επαγγελματίες και αγρότες) που
αντιμετωπίζει τον ίδιο κίνδυνο απώλειας του εισοδήματος από την εργασία ή το
επάγγελμα λόγω γήρατος, ασθένειας, αναπηρίας και θανάτου να έχει πρόσβαση σε
ασφαλιστική κάλυψή του.
Και ναι μεν η ερμηνεία της διατάξεως αυτής δεν δύναται
να διασταλεί σε βαθμό που να περιλαμβάνει στο πεδίο εφαρμογής της και τους
δημοσίους υπαλλήλους και λειτουργούς λόγω της δημοσίου δικαίου σχέσεως, υπό την
οποία αυτοί παρέχουν τις υπηρεσίες τους, ωστόσο η αρχή του κοινωνικού κράτους
δεν ανέχεται την μη υπαγωγή των δημοσίων υπαλλήλων και λειτουργών σε καθεστώς κοινωνικής
ασφαλίσεως με σκοπό την προστασία από τους κινδύνους γήρατος, ασθένειας,
αναπηρίας και θανάτου όταν ο κοινός νομοθέτης δεν τους παρέχει την προστασία
αυτή με άλλο τρόπο.
Περαιτέρω, το Δικαστήριο έκρινε, κατά πλειοψηφία, ότι με
τις διατάξεις των άρθρων 103 και 104 του Συντάγματος τίθενται κανόνες για την
στελέχωση της δημοσίας διοικήσεως με δημοσίους υπαλλήλους βάσει σχέσεως
δημοσίου δικαίου, συνεπαγόμενης καθήκοντα και ιεραρχική εξάρτηση, οι οποίοι
απολαύουν εγγυήσεων μονιμότητας και υπηρεσιακής καταστάσεως, καθ’ όσον αφορά
την μετάθεση, τον υποβιβασμό και την παύση, καθώς και μισθολογικής εξελίξεως.
Στις διατάξεις αυτές (όπως και στις διατάξεις του Συντάγματος που αφορούν το
καθεστώς άλλων υπαλλήλων του Δημοσίου και δημοσίων λειτουργών) ουδεμία αναφορά
γίνεται σε παροχές προς τους δημοσίους υπαλλήλους μετά την έξοδό τους από την
υπηρεσία και, επομένως, συνταγματική
προστασία του τότε γνωστού στον συνταγματικό νομοθέτη συνταξιοδοτικού
καθεστώτος των δημοσίων υπαλλήλων δεν βρίσκει έρεισμα στις εν λόγω διατάξεις.
Ούτε από τις λοιπές προπαρατεθείσες διατάξεις του Συντάγματος συνάγεται, κατά
λογική ακολουθία, συνταγματική προστασία του εν λόγω καθεστώτος, διότι αυτές
δεν θέτουν κανόνες του ουσιαστικού δικαίου αλλά, πέραν της δικαιοδοσίας του
Ελεγκτικού Συνεδρίου επί διαφορών σχετικών με την απονομή συντάξεων, θεσπίζουν
διαδικασία με σκοπό την διασφάλιση της διαφάνειας των δημόσιων οικονομικών και
την προστασία του κρατικού προϋπολογισμού λόγω της σταθερής μέχρι τότε επιλογής
του κοινού νομοθέτη να καλύπτει την προστασία των δημοσίων υπαλλήλων από τους
κινδύνους γήρατος, ασθένειας, αναπηρίας και θανάτου, κατά το μεγαλύτερο μέρος,
απ’ ευθείας μέσω του κρατικού προϋπολογισμού και συμπληρωματικώς, μόνο, από
οργανισμούς κοινωνικής ασφαλίσεως.
Η επίκληση δε των διαδικαστικών αυτών
διατάξεων στην νομολογία ως διεπουσών την συνταξιοδότηση των δημοσίων υπαλλήλων
από το Δημόσιο Ταμείο γίνεται προς αιτιολόγηση, και μόνο, του αποκλεισμού της
εφαρμογής των αρχών της κοινωνικής ασφαλίσεως και της νομοθεσίας της επί του συνταξιοδοτικού
καθεστώτος των δημοσίων υπαλλήλων, το οποίο είχε επιλέξει ο κοινός νομοθέτης
για την προστασία τους από τους κινδύνους γήρατος, ασθένειας, αναπηρίας και
θανάτου, με την παραδοχή, μέσω αυτής της επικλήσεως, ότι η σύνταξη των δημοσίων
υπαλλήλων είναι γνωστή και στον συνταγματικό νομοθέτη ως παροχή με διαφορετικά
χαρακτηριστικά σε σχέση με εκείνα της κοινωνικοασφαλιστικής παροχής.
Εξ άλλου,
ούτε η φύση της δημοσιοϋπαλληλικής σχέσεως επιβάλλει το εν λόγω συνταξιοδοτικό
καθεστώς, το οποίο, άλλωστε, συνυπήρξε με το καθεστώς υποχρεωτικής επικουρικής
κοινωνικής ασφαλίσεως στο οποίο είχαν υπαχθεί οι δημόσιοι υπάλληλοι, αλλά,
αντιθέτως, το συνταξιοδοτικό αυτό καθεστώς, ως επιλογή του κοινού νομοθέτη για
την προστασία των δημοσίων υπαλλήλων από τους ως άνω κινδύνους, βρήκε έρεισμα
θεμελιώσεως στην φύση της δημοσιοϋπαλληλικής σχέσεως.
Ό,τι επιβάλλει το
Σύνταγμα είναι η προστασία των δημοσίων υπαλλήλων από τους κινδύνους αυτούς
μετά το πέρας της σχέσεως δημοσίου δικαίου που τους συνδέει με το Δημόσιο, όπως
επιβάλλει την προστασία των εργαζομένων στον ιδιωτικό τομέα από τους ίδιους
κινδύνους, αφήνει δε ελεύθερο τον κοινό
νομοθέτη να επιλέξει τον τρόπο της προστασίας.
Είναι δε διάφορο ζήτημα ότι
οποιαδήποτε σχετική επιλογή του κοινού νομοθέτη τελεί υπό την αυτονόητη
προϋπόθεση του σεβασμού συνταγματικών διατάξεων από τις οποίες προκύπτει
υποχρέωση διασφαλίσεως επιπέδου αξιοπρεπούς διαβιώσεως δημοσίων υπαλλήλων και
λειτουργών και μετά την έξοδό τους από την δημόσια υπηρεσία και το λειτούργημά
τους.
Υπό το πρίσμα αυτό, η κατ’ αρχήν
υπαγωγή δημοσίων υπαλλήλων και λειτουργών σε καθεστώς υποχρεωτικής κύριας
κοινωνικής ασφαλίσεως με τις επίμαχες διατάξεις του ν. 4387/2016, κατάληξη μιας
μακράς πορείας συγκλίσεως του συνταξιοδοτικού καθεστώτος των δημοσίων υπαλλήλων
με την κοινωνική ασφάλιση (άρθρο 6 ν.
1902/1990, άρθρο 20 παρ. 2 ν. 2084/1992, άρθρο 27 παρ. 2 ν. 3863/2010), προς
ουδεμία διάταξη του Συντάγματος αντίκειται.
Μειοψήφησαν, ως προς το ζήτημα
αυτό, ο Πρόεδρος και 6 μέλη του Δικαστηρίου, κατά τη γνώμη των οποίων από το
ίδιο το ισχύον Σύνταγμα (όπως άλλωστε, και από τα προϊσχύσαντα Συντάγματα)
καθιερώνεται ειδική δημοσίου δικαίου σχέση μεταξύ του Δημοσίου και των δημοσίων
λειτουργών και υπαλλήλων και, δυνάμει αυτής, ειδικό υπηρεσιακό αλλά και
συνταξιοδοτικό καθεστώς αυτών, συνιστάμενο σε ενιαίους κανόνες προσαρμοσμένους
στην ιδιομορφία της ανωτέρω δημοσίου δικαίου σχέσεως.
Το εν λόγω ειδικό
συνταξιοδοτικό καθεστώς των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, ερειδόμενο
διαχρονικά στις προεκτεθείσες περί αυτών και περί απονομής συντάξεων
συνταγματικές διατάξεις, είναι όλως διακεκριμένο από τον θεσμό της κοινωνικής
ασφαλίσεως που καθιερώθηκε συνταγματικώς, για πρώτη φορά, με το άρθρο 22 παρ. 5
του Συντάγματος του 1975, η συνταξιοδότηση δε των δημοσίων υπαλλήλων και λειτουργών,
που έχει διαχρονικά το ως άνω αυτοτελές συνταγματικό έρεισμα, δεν εμπίπτει στην
έννοια της κοινωνικής ασφαλίσεως «των εργαζομένων» και στην περί αυτής
«μέριμνα» του Κράτους, οι οποίες καθιερώνονται με την τελευταία ως άνω
συνταγματική διάταξη.
Κατά συνέπεια, αντίκεινται στις διατάξεις των άρθρων 103
παρ. 1, 2 και 4, 104, 73 παρ. 2 και 3, 80 παρ. 1 και 98 παρ. 1 περ. δ΄ και στ΄
Σ. οι διατάξεις του ν. 4387/2016, με τις οποίες οι δημόσιοι υπάλληλοι και
λειτουργοί υπάγονται σε καθεστώς κοινωνικής ασφαλίσεως κατά το άρθρο 22 παρ. 5
Σ. και, μάλιστα, σε κοινό φορέα κοινωνικής ασφαλίσεως και υπό ενιαίους κανόνες
εισφορών και παροχών με πρόσωπα παρέχοντα υπηρεσίες βάσει σχέσεως ιδιωτικού
δικαίου, όπως είναι οι εργαζόμενοι με σχέση εξαρτημένης εργασίας και οι
αυτοτελώς απασχολούμενοι.
