1. Με την υπ΄αριθμ. 1477/2021, απόφασή της η Ολομέλεια του Ελεγκτικού Συνεδρίου, έκρινε:
>. Παράνομη και αντισυνταγματική την Εισφορά Αλληλεγγύης Συνταξιούχων ΜΟΝΟ για το χρονικό διάστημα από 07 Φεβρουαρίου 2017 μέχρι και την 31-12-2018.
>. Νόμιμη και συνταγματική από 01 Ιανουαρίου 2019 και εφεξής καθόσον, τα παρακρατούμενα ποσά θα διατίθενται για την ενίσχυση του ΑΚΑΓΕ, (Αποθεματικό Εθνικής Σύνταξης) που έχει συσταθεί για τη διασφάλιση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας του συνταξιοδοτικού συστήματος
>. Την υποχρεωτική εφαρμογή της απόφασης στο IV τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου μόνο για όσους συνταξιούχους έχουν υποβάλει αγωγές
2. Με την παραπάνω απόφαση το Ελεγκτικό Συνέδριο διατάσσει, την κυβέρνηση να καταβάλει αναδρομικά 23 μηνών, ΜΟΝΟ σε όσους συνταξιούχους έκαναν αγωγές
Απόφαση 1477/2021
ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ
ΣΕ ΟΛΟΜΕΛΕΙΑ
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του, στις 2 Οκτωβρίου 2019, με την εξής σύνθεση: Ιωάννης Σαρμάς, Προεδρεύων ....
Για να αποφανθεί, σύμφωνα με το άρθρο 108Α παρ. 2 του π.δ/τος 1225/1981, επί του προδικαστικού ερωτήματος εάν, μετά τη θέση σε ισχύ των διατάξεων του ν. 4387/2016 για την ένταξη των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, εν ενεργεία και συνταξιούχων, στον Ενιαίο Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης και την από 1.1.2017 μεταφορά στον τελευταίο της αρμοδιότητας πληρωμής των συντάξεων του Δημοσίου, εξακολουθεί να αντίκειται στο Σύνταγμα η κατά τα άρθρα 38 του ν. 3863/2010 και 11 του ν. 3865/2010, όπως αυτά τροποποιήθηκαν και ισχύουν, παρακράτηση της Εισφοράς Αλληλεγγύης Συνταξιούχων από τις συντάξεις του Δημοσίου, το μεν για το διάστημα έως 31.12.2018, κατά το οποίο η Εισφορά διατίθετο για την κάλυψη ελλειμμάτων των Φορέων Κοινωνικής Ασφάλισης, το δε για το διάστημα από 1.1.2019 και εφεξής, κατά το οποίο η Εισφορά παρακρατείται υπέρ του Ασφαλιστικού Κεφαλαίου Αλληλεγγύης Γενεών, το οποίο υποβλήθηκε με την …/2019 απόφαση του II Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου και ανέκυψε κατά την εκδίκαση της από 31.1.2019 (ΑΒΔ …/4.2.2019) αγωγής της … χήρας …, κατοίκου Γλυφάδας Αττικής (οδός …), η οποία παραστάθηκε με δήλωση του πληρεξούσιου δικηγόρου της … (ΑΜ/ΔΣΑ 19555), κατά του Ελληνικού Δημοσίου, νομίμως εκπροσωπουμένου από τον Υπουργό Οικονομικών, ο οποίος παραστάθηκε διά του Νομικού Συμβούλου του Κράτους Νικολάου Καραγιώργη, και κατά του εδρεύοντος στην Αθήνα (οδός Αγίου Κωνσταντίνου 8) Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης, όπως νομίμως εκπροσωπείται, που παραστάθηκε ομοίως διά του Νομικού Συμβούλου του Κράτους Νικολάου Καραγιώργη.
Ο Υπουργός Δικαιοσύνης, που κλητεύθηκε κατά το άρθρο 1 παρ. 1 περιπτ. α΄ του ν. 2479/1997, δεν παραστάθηκε.
Κατά τη συζήτηση που ακολούθησε, το Δικαστήριο άκουσε:
Τον εκπρόσωπο του Ελληνικού Δημοσίου και του Ενιαίου Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης, ο οποίος ανέφερε ότι συντρέχει νόμιμος λόγος αναστολής εκδίκασης της υπόθεσης, ως εκ του ότι προδικαστικά ερωτήματα αναφορικά με την αντίθεση προς το Σύνταγμα αφενός της ένταξης, με τον ν. 4387/2016, των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων στον Ενιαίο Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης, αφετέρου της παρακράτησης της Εισφοράς Αλληλεγγύης Συνταξιούχων από τις συντάξεις του Δημοσίου έχουν υποβληθεί και εκκρεμούν ενώπιον της Ολομέλειας με τις 277/2019 και 278/2019 αποφάσεις του III Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ζήτησε δε, σε κάθε περίπτωση, την απόρριψη της αγωγής.
Τον Επίτροπο της Επικρατείας στο Ελεγκτικό Συνέδριο, ο οποίος ανέπτυξε προφορικά την από 2.10.2019 γνώμη του, σύμφωνα με την οποία, όπως ορθώς δέχθηκε το II Τμήμα με την …/2019 παραπεμπτική απόφασή του, η παρακράτηση της Εισφοράς Αλληλεγγύης Συνταξιούχων από τις συντάξεις του Δημοσίου εξακολουθεί, και μετά την ένταξη των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων στον Ενιαίο Φορέα Κοινωνικής Ασφάλισης, να αντιβαίνει, κατά τα κριθέντα με τις 244/2017 και 32/2018 αποφάσεις της Ολομέλειας, στο Σύνταγμα και δη τόσο για το διάστημα έως 31.12.2018, όσο και για το διάστημα από 1.1.2019 και εφεξής.
Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το Δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη, με παρόντες τους Δικαστές που έλαβαν μέρος στη συζήτηση της υπόθεσης, εκτός ......
Άκουσε την εισήγηση του Συμβούλου Κωνσταντίνου Εφεντάκη και αφού μελέτησε τα σχετικά έγγραφα
Σκέφθηκε κατά τον νόμο
Αντικείμενο της δίκης
1. Με την από 31.1.2019 (ΑΒΔ …/4.2.2019) αγωγή της ενώπιον του II Τμήματος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, η διάδικος στην παρούσα δίκη, κατά μεταβίβαση πολιτική συνταξιούχος του Δημοσίου, ως χήρα αποβιώσαντος συνταξιούχου δικαστικού λειτουργού, ζήτησε να υποχρεωθούν το Ελληνικό Δημόσιο και ο Ενιαίος Φορέας Κοινωνικής Ασφάλισης (ΕΦΚΑ) να της καταβάλουν, εις ολόκληρον και εντόκως, το ποσό της Εισφοράς Αλληλεγγύης Συνταξιούχων (ΕΑΣ) που, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 38 του ν. 3863/2010 και 11 του ν. 3865/2010, είχε παρακρατηθεί από τη σύνταξή της κατά το χρονικό διάστημα από 8.2.2017 έως 31.1.2019, φέρεται δε συνολικώς να ανέρχεται σε 6.489,44 ευρώ, προβάλλοντας ότι, όπως έχει κριθεί με την 244/2017 απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου, οι εν λόγω διατάξεις, κατά το μέρος που προβλέπουν την επιβάρυνση με την ΕΑΣ των συντάξεων του Δημοσίου, είναι αντίθετες προς τα άρθρα 4 παρ. 1 και 5, 22 παρ. 5 και 25 παρ. 1 και 4 του Συντάγματος και είναι, ως εκ τούτου, ανίσχυρες. Δικαιοδοσία του Ελεγκτικού Συνεδρίου επί της διαφοράς
2. Επιβάλλεται η υπενθύμιση ότι, σύμφωνα με το άρθρο 88 παρ. 2 του Συντάγματος, το ειδικό δικαστήριο του άρθρου 99 του Συντάγματος έχει δικαιοδοσία προς επίλυση νομικών ζητημάτων σχετικών με τις συντάξεις των δικαστικών λειτουργών, εφόσον η επίλυση αυτή μπορεί να επηρεάσει τη συνταξιοδοτική κατάσταση ευρύτερου κύκλου προσώπων.
Κατά την έννοια δε της ανωτέρω διάταξης, που είναι στενώς ερμηνευτέα ως θεσπίζουσα εξαίρεση από τον γενικό κανόνα δικαιοδοσίας επί των συνταξιοδοτικών διαφορών (άρθρο 98 παρ. 1 εδ. στ΄ του Συντάγματος), ως επίλυση νομικού ζητήματος σχετικού με τις συντάξεις των δικαστικών λειτουργών, νοείται μόνον η επίλυση ζητήματος που άπτεται του ειδικού συνταξιοδοτικού καθεστώτος των συνταξιούχων δικαστικών λειτουργών και όχι άλλων νομικών ζητημάτων που αφορούν μεν τους εν λόγω συνταξιούχους, αφορούν, ωστόσο, συγχρόνως και για τον ίδιο λόγο, και άλλες κατηγορίες συνταξιούχων. ...............................
67. Από όσα παρατέθηκαν στις προηγούμενες σκέψεις πρόδηλο είναι
ότι, με τη θέσπιση του ν. 4387/2016, ο νομοθέτης όχι απλώς υπέθετε, αλλά
θεωρούσε βέβαιες, ως αποτέλεσμα της εφαρμογής των διατάξεων του
νόμου αυτού, το μεν για την οργανωτική ενοποίηση των συνταξιοδοτικών
φορέων, το δε για την ουσιαστική διαρρύθμιση του συνταξιοδοτικού
δικαιώματος, τόσο τη σε βάθος χρόνου αυτάρκεια του ενιαίου φορέα, όσο
και την άμεση αναστροφή της μέχρι τότε τάσης και την ευθύς εξ αρχής
αποκλιμάκωση των ελλειμμάτων του συνταξιοδοτικού συστήματος.
Υπό τα
νέα, όμως, αυτά δεδομένα, για τη συνεκτική ενσωμάτωση στη
μεταρρύθμιση του ν. 4387/2016 της ΕΑΣ, η οποία συνέχισε να
παρακρατείται, όπως ακριβώς, σε τελείως διαφορετικές συνθήκες, είχε
αρχικώς προβλεφθεί, προοριζόμενη πλέον, μετά τη σύσταση του ΕΦΚΑ και
έως τις 31.12.2018, για την κάλυψη των ελλειμμάτων του τελευταίου,
απαιτούνταν αφενός η προηγούμενη αναλογιστική προβολή του προϊόντος
της Εισφοράς σε βραχυπρόθεσμη και μεσοπρόθεσμη βάση και η
συστάθμισή του με τις χρηματοδοτικές ανάγκες του συνταξιοδοτικού
συστήματος που προκύπτουν από τη μεταρρύθμιση, αφετέρου η
επαναξιολόγησή της, εξαιτίας των ανωτέρω μεταβολών, ως προς την
επιλογή της βαρυνόμενης κατηγορίας των συνταξιούχων, αφού άμεση
ωφέλεια από το σύστημα αυτό αντλεί και ο ενεργός ασφαλισμένος
πληθυσμός, ώστε να τεκμηριώνεται η ειδική σύνδεση της συγκεκριμένης
κατηγορίας με την αποκομιζόμενη από την επιβολή της Εισφοράς ωφέλεια
ή και η ιδιαίτερη εισφοροδοτική της ικανότητα, προσέτι δε, η αναγκαιότητα
και προσφορότητα της διατήρησης της ΕΑΣ, καθώς και η τήρηση της
δίκαιης ισορροπίας μεταξύ της επέμβασης στο κοινωνικό και περιουσιακό
δικαίωμα της σύνταξης και του μεγέθους της εξυπηρετούμενης
χρηματοδοτικής ανάγκης.
68. Παρά ταύτα, από τις συνοδευτικές εκθέσεις του ν. 4387/2016 δεν
προκύπτει η καθ’ οιονδήποτε τρόπο ενσωμάτωση και αξιοποίηση της ΕΑΣ
στα παρατιθέμενα αναλογιστικά μοντέλα, ως μεταβατικού, μέχρι τις
31.12.2018, μέσου χρηματοδότησης του συνταξιοδοτικού κεφαλαίου, ούτε
η εκτίμηση των αναγκών χρηματοδότησης του συνταξιοδοτικού
ελλείμματος για τις οποίες διατίθετο η Εισφορά.
38
Επομένως, η διατήρησή της δεν ενσωματώνεται με συνεκτικότητα στη ριζική, κατά τα ανωτέρω,
μεταρρύθμιση που επήλθε στο συνταξιοδοτικό σύστημα με τον ως άνω
νόμο, ούτε τεκμηριώνεται, κατά τα προεκτεθέντα, η παρακράτησή της
ειδικώς σε βάρος της υπό το προηγούμενο καθεστώς επιλεγείσας
κατηγορίας και η συμβατότητά της με την αρχή της αναλογικότητας τόσο
κατ’ αρχήν, ως μέσου χρηματοδότησης του συνταξιοδοτικού ελλείμματος,
όσο και ως προς τα επιμέρους στοιχεία της, ήτοι τη βάση επιβολής της και
την κλιμάκωσή της, εν όψει και των επιγενόμενων μεταβολών στο σύνολο
των παραμέτρων του συνταξιοδοτικού συστήματος.
69. Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω, η Ολομέλεια αποφαίνεται, επί του
πρώτου σκέλους του προδικαστικού ερωτήματος, ότι η παρακράτηση της
ΕΑΣ από τις συντάξεις των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, για τη
χρηματοδότηση του ελλείμματος του συνταξιοδοτικού κεφαλαίου, κατά το
χρονικό διάστημα από την υπαγωγή τους στον Ενιαίο Φορέα Κοινωνικής
Ασφάλισης έως τις 31.12.2018, δεν ενσωματώνεται με συνέπεια και
συνεκτικότητα στη μεταρρύθμιση του ν. 4387/2016, επιπροσθέτως δε, δεν
αιτιολογείται η αναγκαιότητα διατήρησής της για τον σκοπό για τον οποίο
θεσμοθετήθηκε, ούτε η επιλογή των βαρυνομένων με την παρακράτησή της
προσώπων και, ως εκ τούτου, όπως έχει κριθεί, υπό το προϊσχύσαν νομικό
καθεστώς, με τη 244/2017 απόφαση της Ολομέλειας, έστω και με
διαφορετική αιτιολογία, εξακολουθεί, για το εν λόγω χρονικό διάστημα, να
αντίκειται στην αρχή της ισότητας ενώπιον του νόμου και της ισότητας στα
δημόσια βάρη (άρθρα 4 παρ. 1 και 5 και 25 παρ. 4 του Συντάγματος),
καθώς και στην αρχή της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 του
Συντάγματος).
70. Βασική παραδοχή της παραπεμπτικής …/2019 απόφασης του II
Τμήματος, στην οποία ερείδεται η κρίση της απόφασης αυτής για την
αντισυνταγματικότητα της ΕΑΣ και για το επιγενόμενο της 1.1.2019
χρονικό διάστημα, συνιστά ότι το ΑΚΑΓΕ, υπέρ του οποίου παρακρατείται
πλέον η Εισφορά, παρά τα ιδιάζοντα χαρακτηριστικά του, δεν παύει να
εντάσσεται στο κατά το άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος σύστημα
κοινωνικής ασφάλισης, λειτουργώντας συμπληρωματικώς προς αυτό
(σκέψη 61 της παρούσας).
Ότι, δηλαδή, όπως αναλυτικώς εκτίθεται στη
σκέψη 27 της ως άνω απόφασης του Τμήματος, αν και οργανώθηκε εκτός
των ορίων έκαστης ασφαλιστικής κοινότητας, το ΑΚΑΓΕ, εν όψει της
σύστασής του στο πλαίσιο της μεταρρύθμισης του ν. 3655/2008 που
αφορούσε αποκλειστικώς τους ΦΚΑ, φέρει τη μορφή Αποθεματικού
Κοινωνικής Ασφάλισης (Social Security Reserve Fund) και όχι
Αποθεματικού Εθνικής Σύνταξης (Sovereign Pension Reserve Fund),
Απόφαση 1477/2021
39
39
καθόσον δε, ως εκ τούτου, δεν διασυνδέεται με το ειδικό συνταξιοδοτικό
σύστημα των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, δεν δικαιολογείται η
υπέρ του Κεφαλαίου αυτού επιβάρυνση των τελευταίων.
78.24. Ειδικότερα, η επιβολή και παρακράτηση από τη σύνταξη της
κατηγορίας αυτής συνταξιούχων της εισφοράς αλληλεγγύης, για το χρονικό
διάστημα έως τις 31.12.2018, που η εισφορά αυτή προοριζόταν να
χρηματοδοτήσει την αποκατάσταση των ελλειμμάτων των φορέων
κοινωνικής ασφάλισης (άρθρο 38 παρ. 1 του ν.3863/2010, όπως
τροποποιήθηκε με το άρθρο 29 παρ. 2 και 3 του ν. 4325/2015), αντιβαίνει
στις ως άνω συνταγματικές αρχές της ισότητας ενώπιον του νόμου και της
ισότητας στα δημόσια βάρη, κατ’ άρθρο 4 παρ. 1 και 5 του Συντάγματος.
Και τούτο, διότι δεν επιτρέπεται η ομοιόμορφη επιβάρυνση των
συνταξιούχων του δημοσίου με μόνο κριτήριο την ένταξή τους στον νέο
συνταξιοδοτικό φορέα, με την υποχρέωση κάλυψης των ελλειμμάτων
απορροφώμενων φορέων κοινωνικής ασφάλισης, έστω και αν αυτά μετά
την ενοποίηση περιήλθαν στο παθητικό του προερχόμενου από την
ενοποίηση φορέα, δεδομένου ότι με τον τρόπο αυτό εξομοιώνονται κατά
τούτο κατηγορίες συνταξιούχων που τελούν υπό διαφορετικές σαφώς
συνθήκες, στον βαθμό που η εν λόγω κατηγορία συνταξιούχων, αφού κατά
το Σύνταγμα δεν δύναται να εντάσσεται σε σύστημα κοινωνικής
ασφάλισης, δεν είναι νοητή ούτε η επιβάρυνσή της με τα ελλείμματα του
συστήματος αυτού ούτε η άντληση άμεσης ασφαλιστικής ωφέλειας από
αυτό, όπως συμβαίνει με τους απασχολούμενους που εντάσσονται στο κατ’
άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα.
Επομένως, δεν είναι συνταγματικά ανεκτή η κατά τούτο ομοιόμορφη
μεταχείριση των προερχόμενων από το δημόσιο συνταξιούχων με εκείνους
που προέρχονται από τους φορείς κοινωνικής ασφάλισης και άρα η
επιβάρυνσή τους με την εν λόγω εισφορά, καθόσον οι συνταξιούχοι του
δημοσίου εξακολουθούν να αποτελούν μία αυτοτελή κατηγορία
συνταξιούχων, η οποία δεν συνδέεται με τα υφιστάμενα, κατά την ένταξή
του συστήματός τους στον ΕΦΚΑ, ελλείμματα των φορέων κοινωνικής
ασφάλισης, στην αποκατάσταση των οποίων αποσκοπεί η εν λόγω εισφορά
μέχρι τις 31.12.2018, ως μέτρο διαρθρωτικού και δημοσιονομικού
χαρακτήρα (βλ. ΕλΣ ΙΙ Τμ. …/2019).
78.25. Άλλωστε, και μετά τη θέση σε
ισχύ του ν. 4387/2016 εξακολουθούν να συντρέχουν, για όσο διάστημα η
ΕΑΣ διετίθετο για την κάλυψη των ελλειμμάτων των ΦΚΑ (έως τις
31.12.2018), και οι λοιπές τρεις επάλληλες και αυτοτελείς βάσεις
αντισυνταγματικότητας της ΕΑΣ, όπως κρίθηκαν με τη 244/2017 απόφαση
της Ολομέλειας και εκτίθενται αναλυτικά στη σκέψη 76.13 της παρούσας,
ήτοι:
α) η παραβίαση των συνταγματικών αρχών της ασφάλειας δικαίου, της
προβλεψιμότητας και της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, ως εκ της
αιφνίδιας σύνδεσης των συνταξιούχων του Δημοσίου με τα ήδη γεγενημένα
ελλείμματα των φορέων κοινωνικής ασφάλισης, με τους οποίους οι ίδιοι δεν
συνδέονται, αφού συνιστούν διακριτή κατηγορία από τους κοινούς
ασφαλισμένους,
β) η παραβίαση της κατ’ άρθρο 4 παρ. 5 του Συντάγματος
αρχής της ισότητας στα δημόσια βάρη ως προς τη μη αιτιολόγηση της κατανομής του βάρους διαγενεακής αλληλεγγύης στους συνταξιούχους και
χωρίς τεκμηρίωση του τρόπου καθορισμού του μέτρου και των
συντελεστών επιβάρυνσής τους σε σχέση με τον ενεργό ασφαλισμένο
πληθυσμό και γ) η έλλειψη ειδικής μελέτης κατ’ άρθρο 22 παρ. 5 του
Συντάγματος, η οποία άλλωστε δεν προκύπτει ότι έχει γίνει για τη
συγκεκριμένη εισφορά ούτε και κατά τη θέσπιση του ν. 4387/2016.
78.26. Εξ άλλου, οι κρίσεις της 244/2017 απόφασης της Ολομέλειας ως
προς την αντισυνταγματικότητα της ΕΑΣ και κατά τις τέσσερεις βάσεις της,
όπως αναλυτικά αποτυπώθηκαν στη σκέψη 76.13 της παρούσας,
καταλαμβάνουν, κατά την αδιάστικτη, άλλωστε, διατύπωση των κρίσεών
της, και το διάστημα από 1.1.2019 και εφεξής, κατά το οποίο το προϊόν της
εισφοράς διοχετεύεται στο Ασφαλιστικό Κεφάλαιο Αλληλεγγύης των
Γενεών (ΑΚΑΓΕ), σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 38 παρ. 1 του
ν. 3863/2010, όπως αυτές διαδοχικά τροποποιήθηκαν με τις ρυθμίσεις με
την υποπαρ. 10 παρ. Β του άρθρου 138 του Ν. 4052/2012, 30 παρ. 3 του
ν. 4075/2012 και 29 παρ. 2 του ν. 4325/2015 (Α΄ 47). 78.27. Ειδικότερα,
όπως έγινε δεκτό με την εν λόγω απόφαση της Ολομέλειας (βλ. σκέψεις ΙΧ
Α και Α.1.), με τις ρυθμίσεις αυτές, συστάθηκε Κεφάλαιο με την επωνυμία
«Ασφαλιστικό Κεφάλαιο Αλληλεγγύης Γενεών» (ΑΚΑΓΕ) και σκοπό τη
δημιουργία αποθεματικών για τη χρηματοδότηση των κλάδων σύνταξης
των Φορέων Κοινωνικής Ασφάλισης (ΦΚΑ), από 1.1.2019 και εφεξής και
τη διασφάλιση των συντάξεων των νέων γενεών.
Η σύσταση του
Κεφαλαίου αυτού εντάχθηκε στο πλαίσιο μίας ευρύτερης μεταρρύθμισης
του συστήματος κοινωνικής ασφάλισης, που διαδέχθηκε τις μεταρρυθμίσεις
των νόμων 1902/1990 (Α΄ 138), 2084/1992 (Α΄ 165), 3371/2005 (Α΄ 178),
3518/2006 (Α΄ 272). Κύριο άξονα της μεταρρύθμισης αυτής, που αφορούσε
αποκλειστικά στους φορείς κοινωνικής ασφάλισης, υπό την έννοια του
άρθρου 22 παρ. 5 του Συντάγματος και όχι στο δημόσιο σύστημα
συνταξιοδότησης των δημοσίων υπαλλήλων, λειτουργών και στρατιωτικών,
το οποίο διατήρησε την επιβαλλόμενη από το Σύνταγμα αυτοτέλειά του,
αποτελούσαν ο συνταγματικά κατοχυρωμένος δημόσιος και υποχρεωτικός
χαρακτήρας του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος.
Περαιτέρω,
διατηρήθηκαν τα βασικά διαχρονικά χαρακτηριστικά του ελληνικού
κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος (τύπου Bismarck), ήτοι αφενός ο
θεσμοθετημένος αναδιανεμητικός χαρακτήρας του συστήματος (pay as you
go system), στο οποίο η διαγενεακή αλληλεγγύη οργανώνεται με φορά από
τον ενεργό ασφαλισμένο πληθυσμό προς τους ασφαλισμένους για τους
οποίους επήλθε ο ασφαλιστικός κίνδυνος, αφού με το κεφάλαιο που
σχηματίζεται από τις ασφαλιστικές εισφορές των πρώτων καταβάλλονται οι
ασφαλιστικές παροχές στους συνταξιούχους, ενώ με την καταβολή των
εισφορών θεμελιώνεται η ασφαλιστική προσδοκία των ενεργών
ασφαλισμένων για την καταβολή παροχής μετά την επέλευση κινδύνου και
αφετέρου η ιστορικά υιοθετηθείσα οργάνωση του συστήματος στη βάση
Απόφαση 1477/2021
65
65
των πολλαπλών ασφαλιστικών κοινοτήτων (βλ. σχετικά την αιτιολογική
έκθεση του ν. 3655/2008).
Με θεμέλιο αυτά τα δομικά χαρακτηριστικά της
κοινωνικής ασφάλισης επιχειρήθηκε ο εξορθολογισμός του θεσμού, με
συγχωνεύσεις και ενοποιήσεις φορέων και κλάδων ασφάλισης, χωρίς να
μεταβάλλονται οι όροι, οι προϋποθέσεις, το ύψος και το είδος των παροχών
προς τους ασφαλισμένους, με την διατήρηση διακριτών λογαριασμών για
κάθε εντασσόμενο τομέα, ενώ διαρθρωτικού χαρακτήρα μέτρο της
μεταρρύθμισης αυτής ήταν η σύσταση του ΑΚΑΓΕ.
Το Κεφάλαιο αυτό,
που συστάθηκε υπό τον άμεσο κρατικό έλεγχο με σκοπό την περαιτέρω
ενίσχυση της διαγενεακής αλληλεγγύης, εν όψει της ήδη από μακρού
χρόνου επελθούσας ανατροπής του ασφαλιστικού ισοζυγίου (βλ. σχετικά
την αιτιολογική έκθεση του ν. 3655/2008), λειτουργούσε από τη
θεσμοθέτησή του εκτός των στενών ορίων έκαστης ασφαλιστικής
κοινότητας.
Οργανώθηκε μεν σε ευρύτερη εθνική βάση, ως αποθεματικό
σύνταξης με μακροχρόνιο ορίζοντα ενεργοποίησης, πλην εντός του
πλαισίου της κοινωνικής ασφάλισης ως συστήματος (βλ. ΣτΕ 3052/2014),
χωρίς να συνδέεται με το συνταξιοδοτικό σύστημα των δημοσίων
υπαλλήλων, λειτουργών και στρατιωτικών. Πόρους του Ταμείου
αποτελούσαν έσοδα του Κράτους και το προϊόν ειδικώς συνεστημένων
κοινωνικών πόρων υπέρ των Φορέων Κοινωνικής Ασφάλισης, με γνώμονα
τη δικαιότερη αναδιανομή τους υπέρ της βιωσιμότητας όχι των επιμέρους
ασφαλιστικών κοινοτήτων, αλλά του εν γένει κοινωνικοασφαλιστικού
συστήματος, καθόσον τελικοί αποδέκτες των πόρων του Κεφαλαίου ήταν οι
κλάδοι σύνταξης όλων των Φορέων Κοινωνικής Ασφάλισης (βλ. σχετικά
την αιτιολογική έκθεση του ν. 3655/2008).
78.28. Επίσης, με την ίδια
απόφαση της Ολομέλειας (βλ. σκέψεις Χ.Α.1. και Α.2.) κρίθηκε ότι από τη
γραμματική διατύπωση της εν λόγω διάταξης του ν. 3863/2010, στην οποία
σαφώς διαστέλλεται το δημόσιο, ως φορέας συνταξιοδότησης από τους
φορείς κοινωνικής ασφάλισης (ΦΚΑ), από τη συστηματική της ένταξη σε
νομοθέτημα στο οποίο ως ΦΚΑ νοούνται μόνον οι εμπίπτοντες στο κατ’
άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα φορείς
(βλ. συναφώς και 2 παρ. 4 του ν. 2084/1992, στο οποίο δίδονται οι σχετικοί
νομοθετικοί ορισμοί), αλλά και από την κανονιστική σύνδεση της ίδιας
ρύθμισης με τον ν. 3655/2008 και το άρθρο 149 αυτού περί της σύστασης
του ΑΚΑΓΕ για τη χρηματοδότηση των κλάδων σύνταξης των ΦΚΑ,
συνάγεται ότι στους ΦΚΑ, στην κάλυψη των ελλειμμάτων και των
ασφαλιστικών παροχών των οποίων συμβάλλει η ΕΑΣ κατά την πρώτη
φάση λειτουργίας της έως 31.12.2015, αλλά και κατά τη δεύτερη φάση
αυτής, δεν περιλαμβάνεται το δημόσιο, ως φορέας συνταξιοδότησης των
δημοσίων λειτουργών, υπαλλήλων και στρατιωτικών, σύμφωνα με τον
ισχύοντα κατά τον κρίσιμο χρόνο Συνταξιοδοτικό Κώδικα (π.δ. 169/2007).
Εφ’ όσον, στην προκείμενη περίπτωση, ο Ειδικός Λογαριασμός της ΕΑΣ
και το ΑΚΑΓΕ, που συνιστούν Κεφάλαια Εθνικής Σύνταξης με σκοπό τη
66
χρηματοδότηση του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος και εν μέρει και
της κοινωνικής πρόνοιας (βλ. σκέψεις VII.B. και VIII της απόφ. ΕλΣ Ολ.
244/2017), λόγω της προσθήκης προνοιακών στοιχείων στο σύστημα
κοινωνικής ασφάλισης (βασική σύνταξη), δεν συνδέονται με το δημόσιο, ως
συνταξιοδοτικό φορέα, η θεσμοθετούμενη σε βάρος των συνταξιούχων του
δημοσίου εισφορά αλληλεγγύης έχει τουλάχιστον ως προς αυτούς
χαρακτήρα κοινωνικού πόρου (βλ. σκέψη VII. B της ΕλΣ Ολ. 244/2017).
Συνεπώς, στον βαθμό που δεν έχει επιβληθεί ο πόρος στο πλαίσιο της
εθνικής κοινωνικής αλληλεγγύης, με την επιβάρυνση όλων των πολιτών
αναλόγως των δυνάμεών τους, εν όψει και της αρχής της καθολικότητας
των δημοσίων βαρών (πρβλ. σχετικά το Γαλλικό σύστημα της Γενικευμένης
Κοινωνικής Εισφοράς και της Εισφοράς για την Απόσβεση του Κοινωνικού
Χρέους, στο πλαίσιο του οποίου σχετικός κοινωνικός πόρος – φορολογική
επιβάρυνση «imposition de toute nature» έχει επιβληθεί στο σύνολο του
ασφαλισμένου πληθυσμού της Γαλλίας, τόσο των ενεργών, όσο και των μη
ενεργών, απόφ. Γαλ. Συντ/κού Συμβουλίου Νο 90-285 της 28ης Δεκεμβρίου
1990), και στο μέτρο που οι συνταξιούχοι του δημοσίου δεν αντλούν καμία
άμεση ωφέλεια από το υπό χρηματοδότηση σύστημα με την ιδιότητά τους
ως συνταξιούχων, αντίκειται στην αρχή της ισότητας ενώπιον του νόμου
και της ισότητας στα δημόσια βάρη η επιβολή του επίμαχου πόρου στην
κατηγορία αυτή συνταξιούχων, και μάλιστα επί της σύνταξής τους, που
συνιστά αμοιβή, καταβαλλόμενη στο πλαίσιο της ειδικής νομικής σχέσης
που τους συνδέει με το Κράτος, η οποία τελεί σε αναλογία προς τους
μισθούς ενεργείας των μισθωτών του δημοσίου και όχι ασφαλιστική
παροχή, υποκείμενη στους δημοσιονομικούς κινδύνους του
κοινωνικοασφαλιστικού κεφαλαίου.
78.29. Επί των παραδοχών αυτών η
Ολομέλεια στήριξε την πρώτη και δεύτερη βάση της αντίθεσης της
επιβολής της εισφοράς στο Σύνταγμα και κατά τις δύο φάσεις επιβολής
(μέχρι 31.12.2018 για την κάλυψη των ελλειμμάτων των ΦΚΑ και από
1.1.2019 και εφεξής για τη διοχέτευση του προϊόντος της στο ΑΚΑΓΕ). Και
τούτο, διότι το εν λόγω κεφάλαιο έχει μεν οργανωθεί στη βάση της εθνικής
κοινωνικής αλληλεγγύης, πλην είναι ενταγμένο στο σύστημα κοινωνικής
ασφάλισης και δεν συνδέεται με το ειδικό συνταξιοδοτικό σύστημα των
δημοσίων λειτουργών, υπαλλήλων και στρατιωτικών. Περαιτέρω δε, οι
άλλες δύο βάσεις αντίθεσης στο Σύνταγμα (βλ. σκέψη 76.13 της παρούσας)
αφορούν σε δομικά ζητήματα επιβολής της εισφοράς ανεξαρτήτως του
προορισμού της [έλλειψη αιτιολογίας επί της αντιστροφής του βάρους
αλληλεγγύης στους συνταξιούχους έναντι των ενεργεία και μη αιτιολόγηση
της εσωτερικής διάρθρωσης της εισφοράς (ύψος, συντελεστές κλπ.) εν όψει
και της αρχής της αναλογίας σύνταξης και αποδοχών ενεργείας, μη
προηγούμενη εκπόνηση μελέτης κατ’ άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος].
Τούτο δοθέντων και στον βαθμό που, όπως προεκτέθηκε, δεν έγινε καμία
περαιτέρω επαναρρύθμιση της οικείας εισφοράς με γνώμονα τη
Απόφαση 1477/2021
67
67
συμμόρφωση προς τις κρίσεις της 244/2017, αυτή εξακολουθεί να
αντίκειται στο Σύνταγμα και κατά το διάστημα από 1.1.2019 και εφεξής.
Άλλωστε, εφόσον ομόφωνα με την παρούσα γίνεται δεκτό ότι η εισφορά
παρέμεινε αντισυνταγματική και υπό την ισχύ του ν. 4387/2016, όπως το
καθεστώς του διευκρινίσθηκε αναδρομικά με τις διατάξεις των άρθρων 21,
22 και 23 του ν. 4670/2020, και ότι δεν ήρθησαν οι κρίσεις της ως άνω
απόφασης της Ολομέλειας, παρά τον μετασχηματισμό του ΕΦΚΑ σε
Εθνικό Συνταξιοδοτικό - Ασφαλιστικό Σύστημα, αφού η οικεία εισφορά δεν
ενσωματώθηκε με συνέπεια και συνεκτικότητα στη ριζική μεταρρύθμιση
του οικείου συνταξιοδοτικού συστήματος, τούτο ισχύει πολλώ μάλλον για
το διάστημα από 1.1.2019 και εφεξής, αφού καμία νομοθετική μεταβολή
δεν επήλθε σε σχέση με το ΑΚΑΓΕ, το οποίο διατηρεί τη φύση του ως
Κεφαλαίου ενταγμένου στη δομή της κοινωνικής ασφάλισης και όχι του
Εθνικού Συνταξιοδοτικού - Ασφαλιστικού Συστήματος (βλ. άλλωστε και
ειδική επιφύλαξη στα πρακτικά της Ολομέλειας της 3ης Ειδ. Συν/σης της
24.6.2010 για την επαναξιολόγηση της εισφοράς μετά την 1.1.2019).
78.30.
Ειδικότερα, στο πλαίσιο χρηματοδότησης του δημόσιου συστήματος
συνταξιοδότησης των δημοσίων λειτουργών, δημοσίων υπαλλήλων και
στρατιωτικών, του κατ’ άρθρο 22 παρ. 5 του Συντάγματος συστήματος
κοινωνικής ασφάλισης, καθώς και του κατοχυρωμένου στο άρθρο 21 παρ.
1, 2, 3 και 6 του Συντάγματος συστήματος κοινωνικής πρόνοιας, που τελεί
υπό την εγγύηση του Κράτους, o νομοθέτης έχει την ευχέρεια να ιδρύει
συνταξιοδοτικά αποθεματικά κεφάλαια (Pension Reserve Funds) για την
κάλυψη των υποχρεώσεων όλων των ανωτέρω συστημάτων.
Στόχος της
σύστασης των κεφαλαίων αυτών είναι η μακροπρόθεσμη ενεργοποίησή
τους για την κάλυψη μελλοντικών υποχρεώσεων του συνταξιοδοτικού,
ασφαλιστικού και προνοιακού συστήματος (Αποθεματικά Εθνικής
Σύνταξης - Sovereign Pension Reserve Funds), είναι δε οργανωμένα στη
βάση της εθνικής - διαγενεακής κοινωνικής αλληλεγγύης.
Τα κεφάλαια
αυτά χρηματοδοτούνται προεχόντως από το Κράτος ή από άλλους ειδικώς
συνεστημένους πόρους, η δε λειτουργία τους είναι παρεπόμενη του
συνταξιοδοτικού, κοινωνικοασφαλιστικού και προνοιακού συστήματος.
Στον βαθμό δε που ο νομοθέτης θεσπίζει δημόσια βάρη για την
τροφοδότηση των κεφαλαίων αυτών, τόσο υπό συνθήκες δημοσιονομικής
ομαλότητας όσο και υπό συνθήκες δημοσιονομικής και ασφαλιστικής
κρίσης, οφείλει να αιτιολογεί τις επιλογές του σεβόμενος αφενός τις
βασικές αρχές λειτουργίας και οργάνωσης των υπό χρηματοδότηση
συστημάτων, όπως αυτές απορρέουν από το Σύνταγμα και τον νόμο, κατά
τα προεκτεθέντα, με τη σύνταξη σχετικών αναλογιστικών ή οικονομικών
μελετών, από τις οποίες θα προκύπτουν με διαφάνεια οι όροι διάθεσης του
προϊόντος των κεφαλαίων αυτών και οι αποδέκτες αυτού και αφετέρου τις
αρχές της ισότητας ενώπιον του νόμου, της καθολικότητας και της
αναλογικότητας των δημοσίων βαρών (βλ. ΕλΣ Ολ. 244/2017).
Εν προκειμένω, το ΑΚΑΓΕ έχει οργανωθεί όχι ως
Αποθεματικό Εθνικής Σύνταξης αλλά ως Αποθεματικό Κοινωνικής
Ασφάλισης, χωρίς να έχει μεταβληθεί το διαρθρωτικό του πλαίσιο και ο
σκοπός του, ακόμη και μετά τον μετασχηματισμό του ΕΦΚΑ σε Εθνικό
Συνταξιοδοτικό – Ασφαλιστικό Σύστημα, και χωρίς να έχουν αρθεί οι
βάσεις αντισυνταγματικότητας της εισφοράς που έχουν διαγνωσθεί με την
244/2017 απόφαση της Ολομέλειας.
Η συμμόρφωση προς τις παραδοχές
αυτές θα επέβαλλε μία νέα οργανωτική και λειτουργική δομή του ΑΚΑΓΕ,
σε συνεκτική και συνεπή σύνδεση με τις παροχές του e-ΕΦΚΑ, και μία
τεκμηριωμένη, κατόπιν ειδικής μελέτης, διαμόρφωση του ύψους της
εισφοράς κατά τρόπο που αυτή να ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της
διανεμητικής δικαιοσύνης και των επιμέρους εκφάνσεών της, της ισότητας
στα βάρη, της διαγενεακής αλληλεγγύης και της δίκαιης αποταμίευσης (βλ.
σκέψη 76.4) και να μπορεί πλέον να αιτιολογηθεί τόσο η επίρριψη ενός
τόσο εκτεταμένου βάρους στους συνταξιούχους, που τελούν πλέον σε
αδυναμία αναπλήρωσης του εισοδήματός τους, όσο και η τήρηση της
εύλογης αναλογίας των συντάξεών τους, μετά την επιβολή της εισφοράς με
Απόφαση 1477/2021
69
69
τις αποδοχές ενέργειας.
78.32. Κατόπιν αυτών, αντίθετη εκδοχή κατά την
οποία η επιβολή της εισφοράς καθίσταται συνταγματική από 1.1.2019 και
εντεύθεν δεν είναι συνεπής προς τις πάγιες παραδοχές του Δικαστηρίου για
τη ριζική αντισυνταγματικότητα αυτής από τον χρόνο επιβολής της, σε
αντίθεση δε με τις κρίσεις της 244/2017, χωρίς ικανό νομοθετικό έρεισμα
και χωρίς την επίκληση οποιουδήποτε θεμιτού λόγου, καθόσον μία τέτοια
θέση επιβάλλει πρόσθετο χρονικό φραγμό στις σχετικές αξιώσεις, παρά τη
βαρύνουσα αξία που προσέδωσε το ΕΔΔΑ στην εφεξής και χωρίς
περαιτέρω χρονικό περιορισμό ικανοποίηση των δικαιούχων (μετά τη
δημοσίευση της 244/2017), όπως ήδη εκτέθηκε (σκέψη 76.14), και χωρίς να
ικανοποιεί τις απαιτήσεις του ως άνω Δικαστηρίου σε σχέση με την
προσήκουσα αιτιολόγηση των δικαστικών αποφάσεων (βλ. ανωτέρω σκ.
76.14 και απόφ. ΕΔΔΑ της 11.1.2007, Anheuser-Busch Inc. κατά
Πορτογαλίας [GC], αριθ. 73049/01, §§ 85-86, Melnychuk κατά Ουκρανίας,
no. 28743/03, Breierova και λοιποί κατά Τσεχίας, (dec.), no. 57321/00).
Ως
εκ τούτου, μία τέτοια θέση οδηγεί σε ευθεία παραβίαση των άρθρων 4 παρ.
1 και 5 του Συντάγματος, 25 παρ. 1 περ. α΄, δ΄ και παρ. 4 του Συντάγματος,
17 του Συντάγματος και 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της
ΕΣΔΑ και 14 αυτής. Η γνώμη όμως αυτή δεν εκράτησε.
79. Εν όψει των ανωτέρω, η Ολομέλεια αποφαίνεται, επί του δεύτερου
σκέλους του προδικαστικού ερωτήματος, ότι η παρακράτηση της ΕΑΣ από
τις συντάξεις των δημοσίων λειτουργών και υπαλλήλων, για την ενίσχυση
του ΑΚΑΓΕ, ήτοι Αποθεματικού Εθνικής Σύνταξης που έχει συσταθεί για
τη διασφάλιση της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας του συνταξιοδοτικού
συστήματος, κατά το χρονικό διάστημα από την 1.1.2019 και εφεξής, δεν
αντίκειται, ως εκ της εντεύθεν μεταβολής του προορισμού της Εισφοράς,
προς τα άρθρα 4 παρ. 1 και 5 και 22 παρ. 5 και 25 παρ. 1 και 4 του
Συντάγματος και τις από αυτά απορρέουσες αρχές.
Για τους λόγους αυτούς
Εξετάζει το παραπεμφθέν από το Τμήμα ενώπιον της Ολομέλειας του
Δικαστηρίου προδικαστικά ερωτήματα.
Αποφαίνεται, κατά τα αναφερόμενα στη σκέψη 69, υπέρ της
αντίθεσης των άρθρων 38 του ν. 3863/2010 και 11 του ν. 3865/2010, 44
παρ. 10 του ν. 3986/2011 και 2 παρ. 13 του ν. 4002/2011 προς τις διατάξεις
των άρθρων 4 παρ. 1 και 5 και 25 παρ. 1 και 4 του Συντάγματος και στις
από αυτά απορρέουσες αρχές, για το χρονικό διάστημα έως τις 31.12.2018.
Αποφαίνεται, κατά τα αναφερόμενα στη σκέψη 79, υπέρ της μη
αντίθεσης των άρθρων 38 του ν. 3863/2010 και 11 του ν. 3865/2010, 44
παρ. 10 του ν. 3986/2011 και 2 παρ. 13 του ν. 4002/2011 προς τις διατάξεις
των άρθρων 4 παρ. 1 και 5, 22 παρ. 5 και 25 παρ. 1 και 4 του Συντάγματος
70
και στις από αυτά απορρέουσες αρχές, για το χρονικό διάστημα από την
1.1.2019 και εφεξής
Παραπέμπει, κατά τα λοιπά, την αγωγή στο ΙΙ (και ήδη Τέταρτο)
Τμήμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου.
Κρίθηκε και αποφασίστηκε στην Αθήνα, στις 17 Ιουνίου 2020.
Ο ΠΡΟΕΔΡΟΣ Ο ΕΙΣΗΓΗΤΗΣ ΣΥΜΒΟΥΛΟΣ
ΙΩΑΝΝΗΣ ΣΑΡΜΑΣ ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΕΦΕΝΤΑΚΗΣ
Η ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ
ΕΛΕΝΗ ΑΥΓΟΥΣΤΟΓΛΟΥ
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση, στις 6 Οκτωβρίου 2021.
Ο ΠΡΟΕΔΡΟΣ Η ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ
ΙΩΑΝΝΗΣ ΣΑΡΜΑΣ ΕΛΕΝΗ ΑΥΓΟΥΣΤΟΓΛΟΥ
